В статье дается обзор целей региональной политики ЕС в период 2007–2013 гг. и рассматриваются европейские объединения территориального сотрудничества как инструмент реализации задач территориального сплочения регионов. Установлено, что создание ЕГТС может быть связано с: 1) управлением программами трансграничного сотрудничества; 2) реализацией проектов пограничной кооперации на региональном и локальном уровнях; 3) другими способами сотрудничества при наличии финансовой поддержки со стороны ЕС или без нее.

Ключевые слова: региональная политика, Европейский союз, Европейские группировки территориального сотрудничества

         Bannikov A.Yu.

         European grouping of territorial cooperation as an instrument of the EU regional policy

         This article provides an overview of regional policy of the EU in the period 2007-2013. European grouping of territorial cooperation are considered as a tool to achieve objectives of territorial cohesion. It has been established that creation of EGTC may be related to: 1) management of programs for cross-border cooperation; 2) implementation of projects border cooperation at the regional and local levels; 3) other ways of cooperation by financial support from the EU or without it.

         Key words: regional policy, European Union, European grouping of territorial cooperation

         Введение

Регионы ЕС очень разнообразны с культурно-исторической точки зрения и имеют различные уровни социально-экономического развития. В Европе выделяются проблемные территории (в первую очередь регионы Восточной Европы, в которых наблюдаются  драматические последствия трансформации структуры экономики при переходе от командно-административной к рыночной системе организации народного хозяйства, старопромышленные и сельские регионы). Региональная политика является одной из наиболее важных сфер социально-экономической политики в ЕС. Сегодня она представляет собой не только региональную политику каждого отдельного государства-члена интеграционного объединения, но политику сплочения, проводимую на наднациональном уровне с помощью различных финансовых, юридических и социально-политических инструментов.

Ликвидация экономических и политических барьеров внутри ЕС (создание общего внутреннего рынка и принятие Шенгенских соглашений) послужила стимулом формирования экономических регионов с общим рынком труда на приграничных территориях государств-членов Евросоюза. Это вызвало изменения в региональной политике интеграционного объединения. С 1990 г. ЕС осуществляет программу «Инициатив сообщества INTERREG», главной целью которой является преодоление разделяющего влияния границ и обеспечение функционирования общего европейского рынка. INTERREG III (2000 – 2006 гг.) была направлена на развитие социально-экономических связей внутри ЕС посредствам стимулирования транснационального и межрегионального сотрудничества и сбалансированного развития территорий Союза [4].

Наряду с этим был принят ряд документов, посвященных вопросам пространственного планирования на общеевропейском уровне. Один из них – «Европейская перспектива пространственного развития» (European Spatial Development Perspective (ESDP)), в основу которого положено признание того, что сотрудничество между всеми территориальными уровнями (вертикальная интеграция) и всеми секторами экономики (горизонтальная интеграция) влияет на пространственное развитие [1]. Также с 2002 г. реализуется программа «Сеть наблюдения за европейским пространственным планированием» (European spatial planning observation network (ESPON)), в которой большое внимание уделяется эффективности, сплочению, т.е. сбалансированному и стабильному развитию, стимулирующему конкурентоспособность и уменьшающему структурное неравенство между регионами и странами [11], а также  вопросам окружающей среды.

Современные направления региональной политики ЕС

Программный период 2007 – 2013 гг. регионального развития характеризуется следующими приоритетами: поддержка инноваций, создание новых  рабочих мест и обеспечение экономического роста во всех регионах союза, что является структурной частью стратегии общего экономического развития интеграционного объединения.

Региональная политика  фокусируется на достижении трех основных целей[1]:

1) конвергенции (сплочении), т.е.  поддержке  экономического роста и повышение уровня занятости населения в наименее развитых регионах путем инвестирования в человеческий капитал, развитие  транспортной и энергетической инфраструктуры, инноваций, повышение эффективности работы административного аппарата регионов;                                                    

2) региональной  конкурентоспособности и занятости, т.е. создании новых рабочих мест, повышение конкурентоспособности регионов путем поощрения инновационной деятельности, разработки мер по охране окружающей среды и развитием региональных рынков труда;

3)  европейском территориальном сотрудничестве, т.е. поддержке всех видов территориальной кооперации и территориального сплочения между регионами внутри ЕС путем содействия комплексному развитию территорий [3].

В рамках территориального сотрудничества в текущий период (2007  – 2013  гг.)  приняты и осуществляются три типа программ: 1) проекты пограничного сотрудничества между определенными территориями государств-членов ЕС; 2) транснациональные проекты, направленные на организацию сотрудничества в крупных регионах (например, Балтийское море, Дунайский, Альпийский и Средиземноморский регионы); 3) межрегиональные проекты (INTERREG  IV  C,  URBACT  II,  INTERACT  II,  ESPON), которые охватывают все 28 государств-членов ЕС.

Отметим, что в новый семилетний период (2014 – 2020 гг.) акцент в региональной политике ЕС будет делаться на сплочении территорий через оказание поддержки всем регионам по общим правилам (для всех европейских структурных и инвестиционных фондов), упрощение правил (ясные требования, использование цифровых технологий (e-cohesion), упрощение правил отчетности), связь оказываемой финансовой поддержки с конечным результатом.

Все эти меры направлены на достижение устойчивого развития, которое реализуется двумя путями: 1) вкладывать больше средств в устойчивый рост и 2) качественно инвестировать в устойчивый рост. В первом случае речь идет о развитии по трем приоритетным направлениям: снижение зависимости экономики от углеводородного сырья и развитие альтернативной энергетики, сохранение экосистем и биоразнообразия, а также внедрение эко-инноваций. Во втором случае речь идет о контроле за инвестициями на протяжении всего жизненного цикла конкретного проекта.

Следующим важным изменением является усиление территориального единства и территориального сотрудничества путем облегчения условий для создания европейских группировок (для) территориального сотрудничества (далее ЕГТС)[2].

Территориальное сотрудничество

Тенденции к усилению территориальной кооперации на региональном и трансграничном уровнях в Европе проявляются в создании ЕГТС, представляющих собой инструмент повышения эффективности кооперации между регионами и их экономического и социального сплочения.

ЕГТС являются юридическими лицами, а их члены также имеют статус юридических лиц, что позволяет государственным органам различных стран-участников подобного объединения оказывать совместные услуги, не требуя заключения предварительных международных соглашений, подписанных и ратифицированных национальными парламентами. В ЕГТС должны входить представители как минимум двух государств ЕС [2].

На данный момент подобные объединения созданы в 18 государствах-членах ЕС (табл. 1). Большинство ЕГТС находится в Восточной и Южной Европе, также активно развивается такая форма сотрудничества между французскими регионами и их соседями из других стран-членов ЕС. Причем, если на ранних этапах ЕГТС были проектами по реализации исключительно трансграничной кооперации, то с 2012 года они стали создаваться как площадки для сотрудничества между городами разных стран-членов ЕС.

Таблица 1

Европейские группировки (для) территориального сотрудничества (на начало 2013 г.)

Составлено автором по материалам [7, 8]

Функционирование ЕГТС основано на заключении соглашений между национальными, региональными или местными органами власти, а также любыми другими государственных учреждений или ассоциациями [9]. В соглашении об организации ЕГТС прописываются цели и задачи объединения, его структура и система управления (табл. 2) и механизмы принятия решение, юридический адрес, вопросы финансирования, срок действия соглашения и условия его расторжения. Кроме того, организаторы должны проинформировать государства-члены ЕС и Комитет регионов о создании ЕГТС. Состав участников определяется в соответствии с целями и задачами объединения.

Таблица 2

Обязательные органы ЕГТС

Составлено автором по материалам [9]

Задачи ЕГТС весьма разнообразны  и могут  заключаться в решении какой-либо конкретной проблемы, либо в разработке платформы для развития механизмов принятия решений для развития регионов в целом. Создание ЕГТС может быть связано с:

1) управлением программами трансграничного сотрудничества;

2) реализацией проектов пограничной кооперации на региональном и локальном уровнях;

3) другими способами сотрудничества при наличии  финансовой поддержки со стороны ЕС или без нее (например, поддержка трансграничных транспортных ассоциаций или двусторонних муниципальных инициатив (строительство больниц, утилизация отходов)).

В первом случае речь идет о ЕГТС как о законных представителях Еврорегионов в межнациональных советах и комитетах. Примером такого симбиоза может служить ЕГТС «Еврорегион «Тироль–Зюд Тироль/Альте Адиже-Трентино». Данное объединение было основано в сентябре 2011 г., хотя кооперация между входящими в него регионами  насчитывает уже не одно десятилетие, а еврорегион как площадка трансграничного сотрудничества существует с мая 1998 г. Цели ЕГТС весьма обширны и, прежде всего, связаны с поддержкой экономических, социальных, исторических и культурных связей между населением регионов посредствам сотрудничества  в различных областях, таких как энергетика, окружающая среда, транспорт, здравоохранение, образование, научные исследования и инновации [6].

Во втором случае ЕГТС, действуя на локальном (реже на региональном) уровне, способствуют реализации принципа «снизу – вверх» (от англ. «bottom up Príncipe» – прим. автора) при воплощении в жизнь программ трансграничного сотрудничества.  Так, например, ЕГТС «Европейский район Саар – Мозель» был основан в 2007 г. в целях укрепления конкурентоспособности региона, проведения мероприятий совместного регионального маркетинга для региона Саар/Мозель и решения общих проблем. В качестве иллюстрации последнего назовем запуск электропоезда, работающего на двух источниках энергии, между городами Саарбрюккен и Саргемин [5].

В третьем случае ЕГТС создаются для решения каких-либо конкретных проблем в  определенной  сфере.  Ярким  примером  такого узкоспециализированного объединения служит ЕГТС «Госпиталь Кердания» на французско-испанской границе, созданное  в  мае 2010 г.  с  целью  усиления трансграничного сотрудничества  в сфере здравоохранения. В рамках данного объединения осуществляется поддержка строительства  госпиталя, услугами которого смогут пользоваться как около 17 тыс. жителей  региона Кердания в каталонских Пиренеях, так и около 13 тыс. жителей регионов Кердан и Капси [10].

Таким  образом, работая совместно со всеми заинтересованными сторонами в пределах  конкретных  регионов, ЕГТС делает возможным реализацию комплексного подхода  к  укреплению  территориальной сплоченности  путем разработки общих мер улучшения социально-экономической ситуации. Учитывая, что объединения включают в себя акторов всех политических уровней соседних стран, это способствует достижению цели экономического, политического, социального и  культурного единства ЕС. Также ЕГТС представляет собой реализацию на практике концепции многоуровневого управления, давая возможность разным иерархическим ступеням управления сотрудничать в одной кооперативной структуре, что, в свою очередь, позволяет региональным и местным органам власти принимать непосредственное участие в формировании региональной политики ЕС.

Заключение

В Европе накоплен значительный опыт осуществления региональной политики. Принимая во внимание сложность и неоднородность такого образования как ЕС, можно говорить о многоуровневой региональной политике, имеющей целью развитие конкретных регионов в рамках национальных государств и экономическое сплочение территорий на наднациональном уровне. Это необходимо с точки зрения качественного развития интеграционного движения и его углубления. Инструментом такого сплочения выступают европейские объединения территориального сотрудничества, которые в основном возникают там, где сотрудничество  на основе общих стратегий и конкретных проектов ведется уже давно и успешно.

В условиях усиления мировой конкуренции и обостряющихся социально-экономических проблем внутри Евросоюза, в новых программах региональной политики  на период 2014 – 2020  гг. большое внимание уделяется политике сплочения, в том числе и территориального.  Причем  усиление территориального единства и территориального сотрудничества планируется достигать путем увеличение финансовых ресурсов (до 30%) на поддержку всех видов территориальной кооперации и стимулирования создания ЕГТС.