Виценец Т.Н.
ДАЛЬНЕВОСТОЧНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
Зарубежная практика регулирования миграционных потоков.
В статье рассматривается зарубежная практика регулирования миграционных процессов, в частности в таких странах как Германия, Франция, Австралия.
Различие подходов к проблеме интеграции иммигрантов хорошо просматривается на примерах Франции (ассимиляционистская модель), Германии (сегрегация) и Великобритании (плюралистическая модель).
Многие положения иммиграционной политики Австралии могут быть применены с соответствующей адаптацией к России. В частности, перед нашей страной остро стоит проблема привлечения высококвалифицированных специалистов и заселения пустующих территорий.
Ключевые слова: демографические процессы, миграционные потоки, регулирование миграционных процессов, миграция, нелегальные мигранты.
Табл.1
Vicenec T.N.
FAR EAST FEDERAL UNIVERSITY
FOREIGN PRACTICE OF REGULATION OF MIGRATORY STREAMS
In article foreign practice of regulation of migratory processes, in particular in such countries as Germany, France, Australia is considered.
Distinction of approaches to a problem of integration of immigrants is well looked through on examples of France (assimilyatsionistsky model), Germany (segregation) and Great Britain (pluralistic model).
Many provisions of immigration policy of Australia can be applied with the corresponding adaptation to Russia. In particular, before our country sharply there is a problem of involvement of highly skilled experts and settling of empty territories.
Keywords: demographic processes, migratory streams, regulation of migratory processes, migration, illegal migrants.
Tab. 1
Международно-правовые документы, регулирующие процессы миграции рабочей силы между странами внутри интеграционных группировок, как правило, имеют либеральный характер. Однако и здесь имеются свои проблемы. Параграф 52 Римского договора 1957 г. об образовании Общего рынка (вступил в силу в 1968 г.) предоставляет гражданам стран – членов ЕС право поиска работы по всей территории ЕС. Шенгенское соглашение с 1993 г. установило единые визовые правила. Дублинская конвенция 1990 г. установила правила предоставления убежища. В декабре 1989 г. была принята Хартия основных социальных прав рабочих ЕС.
Международные правовые нормы по вопросам миграции:
• Всеобщая декларация прав человека, принята в 1948 г.
• Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, принят в 1966 г.
• Международная конвенция о защите прав всех работников-мигрантов и членов их семей, принята в 1990 г.
• Конвенция МОТ (пересмотренная) о работниках-мигрантах, принята в 1949 г.
• Конвенция МОТ о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении работникам-мигрантам равенства возможностей и обращения, принята в 1975 г.
Процессы международной трудовой миграции регулируются как государством, так и международно-правовыми актами. В основе регулирования этого процесса лежат две противоположные тенденции. С одной стороны, следование принципам открытой экономики требует от государства соблюдения принципа свободного перемещения трудовых ресурсов и населения, а с другой – реальная обстановка в стране заставляет применять разного рода запреты и ограничения.
Различие подходов к проблеме интеграции иммигрантов хорошо просматривается на примерах Франции (ассимиляционистская модель), Германии (сегрегация) и Великобритании (плюралистическая модель). Первая модель предполагает отказ иммигрантов от своей прежней идентичности и полное усвоение ценностей и моделей поведения, принятых на новой родине. Именно ассимилировавшиеся иммигранты, которые практически ничем не отличаются от населения принимающей страны, могут рассматриваться как полноправные члены общества. Теоретически успешная ассимиляция представляется выгодной как для национального государства, стремящегося сохранить культурную однородность, так и для иммигранта, поскольку позволяет ему полностью вписаться в новое сообщество.
Во Франции членом национального сообщества является любое лицо, обладающее французским гражданством. Гражданином Франции может стать любой человек независимо от страны происхождения, который политически лоялен исключительно Франции и разделяет ее культурные ценности. Французское законодательство о гражданстве строится по принципу "права почвы", который заключается в том, что лицо, родившееся на территории страны, автоматически становится гражданином Франции. Правда, французское правительство несколько ужесточило эту процедуру, внеся поправки, согласно которым для получения гражданства дети мигрантов должны подавать ходатайства по достижении 16 лет. Если такое лицо имело приводы в полицию или недостаточно хорошо владеет французским языком, ему может быть отказано в предоставлении гражданства.
В течение послевоенного периода этнический состав иммигрантов во Франции неоднократно менялся. Сначала это были в основном лица европейского происхождения. Затем стало возрастать число иммигрантов из бывших колоний (страны Магриба и Тропической Африки). В1962-1975 гг. первое место занимали все же итальянцы (32%), за ними шли испанцы, поляки и алжирцы. С 1975 г. самой многочисленной иностранной общиной становится португальская, хотя она все же меньше, чем североафриканская (Алжир, Марокко и Тунис). Круг стран - поставщиков иммигрантов во Францию постоянно расширяется. Так, резко увеличилось число выходцев из Азии (особенно из Юго-Восточной Азии: за 1990-1999 гг. на 35%), а также из Турции (на 16%) и из стран Восточной Европы. Однако основной поток мигрантов идет сейчас из Тропической Африки (за 1982— 1990 гг. он возрос на 43%). Статистика фиксирует устойчивое сокращение числа иностранцев - выходцев из Европы. Неудивительно, что ассимиляционистская политика оказалась несостоятельной.
Большинство западноевропейских государств отказалось от политики ассимиляции, сочтя ее неэффективной. Однако Франция настойчиво старается ее продолжать. Раньше власти пытались расселить иммигрантов, чтобы не допустит их компактного проживания, ведущего к геттоизации; в 2004 г. внимание общественности был приковано к "делу о платках". Еще в 1989 г. Госсовет республики подтвердил, что ношение религиозных символов (в первую очередь платков, которыми мусульманские женщины покрывают голову) не противоречит принципам светскости. Но 15 лет спустя уже принят закон о запрете носил религиозные символы в публичных местах, который был справедливо расценен как направленный против мусульманских платков. Это событие восприняли по-разному, в том числе сами мусульманки, что свидетельствует о расколе не только по линии "принимающая нация - иммигранты" но и в мусульманских кругах. Поддержка частью выходцев из этой среды действий французских властей свидетельствует, что такая политика отражает не только интересы титульной нации, к и части граждан, имеющих мусульманские корни. Вместе с тем другая часть мусульман однозначно расценивает эти шаги государства как антиисламские; экстремисты используют их для нагнетания напряженности между "коренными" французами и мусульманами-иммигрантами.
В отличие от Франции, в основу немецкого положен принцип "права крови". Немецкая модель нации строится на этнической, а не гражданской основе: согласно законодательству Германии, лицо, родившееся на ее территории, не становится ее гражданином. Немецкое законодательство о гражданстве было смягчено в 1999 г. с принятием закона, устанавливающего, что лицо, рожденное на территории Германии, может автоматически получить гражданство, если хотя бы один из его родителей легально проживал в стране не менее 8 лет.
До недавнего времени стать гражданином Германии практически невозможно при отсутствии корней. Поэтому как иммигранты первого поколения, так и их потомки, прожив в Германии, все равно не считались гражданами. Такая политика привела к сегрегации, то есть отделению населения иммигрантского происхождения от немецких граждан. Немецкое руководствоне пыталось, как французское, заставлять иммигрантов принимать свои обычаи, традиции и нормы, поскольку рассматривало их в качестве временных рабочих. Эта политика оказалась крайне недальновидной, особенно после новых поколений иммигрантов. Упорное нежелание Германии признать себя иммигрантской страной привело к тому, что здесь бедствие целенаправленных действий государства сформировались обособленные иммигрантские общины. В последние десятилетия на изменение облика Германии существенное влияние оказывает иммиграция. Результатом этого стало этническое и культурное многообразие общества. Продолжавшаяся около пяти лет дискуссия о современном миграционном законодательстве Германии завершилась 1 июля 2004 г. принятием Закона об иммиграции, вступившего в силу в начале января 2005г.
Основой нового подхода стал курс на ограничение иммиграции, повышение требований к квалификации иммигрантов, форсирование процесса интеграции иностранцев, учет экономической рентабельности иммиграции при наличии в Германии в настоящее время около 4 млн. безработных.
Регулирование иммиграции с помощью нового закона способствует открытию рынка труда для высококвалифицированных иностранных специалистов, студентов, ученых, становлению современной интеграционной политики и усовершенствованию правовых основ, в частности права на убежище. Условия иммиграции облегчены только для названных категорий лиц: ученых, учащихся вузов и лиц, имеющих собственное дело. В отношении остальных лиц продолжает действовать запрет на наем иностранной рабочей силы, действующий с 1973 г.
Иностранцы, которые будут квалифицированы как опасные, могут быть в силу нового Предписания о высылке из страны выдворены за пределы Германии, если такое решение будет принято высшими земельными органами или федеральными органами. Юридическим основанием является "прогноз об опасности". Выдворение из страны так называемых проповедников ненависти, призывающих к террористической деятельности или к деятельности, угрожающей национальным меньшинствам, будет еще более облегчено. Несмотря на все возражения по поводу того, что к иностранцам в принципе нельзя относиться с недоверием, иммиграционные власти должны будут запрашивать в ведомстве по охране Конституции (федеральной службе безопасности) данные обо всех потенциальных иммигрантах.
Содержание и правовое регулирование иммиграционной политики Германии позволяет констатировать ее курс на интеллектуализацию предпринимательства в стране путем развития науки. На мировом рынке по числу патентов, зарегистрированных в США, Японии и Европе, Германия входит в группу лидеров, имея 127 патентов на 1 млн. человек (Япония - 164; США - 111; Великобритания - 92; Франция - 66). Особенно активен в этой сфере германский малый и средний бизнес.
Рассматриваемый подход возможен для использования и в специфических условиях современной России, продолжающей, к сожалению, утрачивать свой научный, образовательный потенциал, трудовые ресурсы и испытывающей криминальные последствия нелегальной миграции. Разработка этого аспекта национальной политики должна быть согласована с программой борьбы с коррупцией. Коррупцию как стимулятор незаконной миграции необходимо исследовать во всем ее многообразии. Надо знать не только масштабы, но и механизмы воспроизводства коррупции, связанной с регулированием в стране миграционных процессов, и использовать результаты этих исследований в организации борьбы с коррупцией при одновременном совершенствовании миграционного законодательства.
Актуальность рассматриваемой проблемы существенно возрастает в связи с широкой амнистией мигрантов, не состоящих на учете, в интересах их легализации и социальной адаптации в российском обществе.
Великобритания столкнулось с основным притоков мигрантов после 1948 г. Тогда был принят Британский Национальный Акт, оформивший единое гражданство для метрополии и ее колоний переселения и работы в Великобритании. Главными поставщиками иммигрантов были Индия, Пакистан и Бангладеш. Их «лидерство» сохранилось и до настоящего времени. По данным британской статистики, в 2007 г. этнические меньшинства в составе британского населения составили7.9%, или примерно 4.6 млн. человек. Среди них наиболее многочисленными этническими группами являются индийцы (более миллиона человек, или 1.8% населения Великобритании), пакистанцы (почти 750 тыс. человек, или 1,3%) и бангладешцы (280 тыс., или 0.5%).
Изначально британское правительство сдерживало приток мигрантов и стремилось их ассимилировать. Однако со временем организации мусульман в Великобритании стали приобретать влияние и оказывать давление на власти. В 1962 г. была основана Исламская миссия Соединенного Королевства, через четыре года создавшая "Образовательный мусульманский трест", который стал выдвигать требования по сохранению мусульманской идентичности у детей, чего в итоге, и удалось добиться. А в 1985 г. было введено понятие "многокультурный уклад". Суть новой политики заключалась в признании государством в рамках национального сообщества многочисленных общин, которые имеют право жить в своем кругу, сохраняя культурное наследие, национальные черты, обычаи, семейные связи, а также отстаивать свои права на национальном уровне. Благодаря такой государственной политике общины в Великобритании пользуются широкими правами. Однако это приводит к закреплению принадлежности лиц с иммигрантскими корнями к определенным группам, хотя они в действительности могут иметь совсем мало общего с ними. Потомки иммигрантов в разных поколениях остаются не включенными в британское общество и воспринимаются не как отдельные индивиды и британские подданные, а как члены этих групп, по отношению к ним используется этнический подход.
Несмотря на то, что Франция, Германия и Великобритания избрали различные стратегии поведения по отношению к иммигрантам, результат оказался примерно одинаковым: во всех этих странах образовались параллельные общества в виде устойчивых общин иммигрантов, как правило, на национальной основе. Что же мешает интеграции иммигрантов в западноевропейские общества?
В настоящее время Австралия является одной из самых привлекательных в иммиграционном отношении стран. Она наряду с Канадой и Норвегией занимает лидирующие позиции в мире по уровню жизни населения. Согласно статистике почти каждый четвертый житель Австралии является выходцем из других стран.
Отличительной особенностью современной австралийской иммиграции является растущее разнообразие стран происхождения иммигрантов. Если в конце 1940-х годов среди родившихся за пределами Австралии преобладали выходцы из Соединенного Королевства - около 67%, то на сегодняшний день их доля уменьшилась в два с половиной раза и составляет около 26%, представители же других европейских стран составляют 28%, а выходцы из стран Азии - 24%.
Структурные изменения в составе иммиграционного населения стали следствием преобразований в политике правительства Австралии, в частности отказа от концепции "белой австралийской иммиграции", ограничивающей приток населения из неевропейских стран. Первый шаг в этом направлении был сделан в 1958 г. с принятием Закона о миграции, который отменил обязательное проведение письменного теста на владение мигрантом каким-либо из европейских языков. В тексте Закона отсутствовали вопросы о расе, и, по словам министра иммиграции тех лет, "выдающиеся и высококвалифицированные представители стран Азии" могли быть приняты Австралией в качестве иммигрантов. Период устойчивого роста численности выходцев из азиатских стран в Австралии начался в 1966 г., когда правительство страны сократило период ожидания получения гражданства страны для этой категории иммигрантов с 15 до 5 лет, уравняв их в правах с европейцами. При этом критерий отбора азиатских мигрантов "выдающиеся и высококвалифицированные" был заменен критерием "квалифицированные", что определило рост их числа с 0,75 тыс. человек в 1966 г. до 2,7 тыс. человек в 1971 г.
Иммиграционную политику австралийских властей в полной мере характеризует тот факт, что Австралия является одной из четырех стран (помимо Канады, США и Новой Зеландии), официально объявивших о приеме иммигрантов и обозначивших ежегодные квоты. Современная иммиграционная политика Австралии направлена на достижение следующих целей: привлечение мигрантов, чьи квалификационные характеристики и профессиональный опыт соответствуют потребностями экономики страны; противодействие нелегальной иммиграции; развитие принципов мульти культурного общества.
Система управления миграционной политикой в Австралии имеет централизованную структуру. За реализацию миграционной политики страны в целом несет ответственность Департамент иммиграции и межэтнических отношений. В задачи Департамента входит: рассмотрение заявлений на въезд, пребывание и работу в стране; иммиграционный контроль; борьба с нелегальной иммиграцией; интеграция иммигрантов; предоставление гражданства; развитие межэтнических отношений и принципов мульти культурного общества.
Законодательную базу миграционной политики в Австралии составляют: Закон об иностранцах 1984 г. с последующими поправками, Закон о гражданстве Австралии 1948 г. с последующими поправками, Закон о миграции 1958 г. с последующими поправками, Закон о визовом регулировании 1997 г. с последующими поправками.
Основным принципом в работе над совершенствованием миграционного законодательства является стремление, с одной стороны, привлечь в Австралию иммигрантов-профессионалов, бизнесменов и инвесторов, а с другой - оградить страну от въезда нежелательных категорий мигрантов.
Если проанализировать реальную практику регулирования иммиграции в Австралию в течение последнего десятилетия, тенденция усложнения ее процедуры достаточно очевидна. Так, в начале 1990-х годов государство брало на себя целый ряд обязательств в отношении иммигранта: компенсацию расходов на проезд, помощь в жилищном обустройстве, бесплатные курсы английского языка и др. Один год постоянного проживания в стране давал право ходатайствовать о приобретении австралийского гражданства. На сегодняшний день ситуация выглядит по-иному. Тем не менее Австралия продолжает активно принимать иммигрантов и соответственно имеет весьма демократичные иммиграционные правила по сравнению с большинством развитых стран.
Для отбора иммигрантов, въезжающих в страну на постоянное место жительства по каналу иммиграции квалифицированных специалистов, в Австралии применяется балльная система оценок, введенная в 1989 г. Количество баллов, присуждаемых претендентам на получение иммиграционной визы, различается в зависимости от категории иммиграции (таблица 1).
Таблица 1.1 – Количество баллов, необходимое для получения иммиграционной визы в Австралию.
|
Программы иммиграции
|
Проходной балл
|
Минимальный балл
|
|
Независимая иммиграция
|
115
|
70
|
|
Спонсорская иммиграция
|
110
|
105
|
|
Семейно-спонсорская иммиграция
|
110
|
110
|
|
Независимая иммиграция иностранных студентов
|
115
|
115
|
|
Спонсорская иммиграция иностранных студентов
|
110
|
110
|
Принятие решения о выдаче визы сводится к процессу постановки галочек. Это означает, что требования к иммигранту четко сформулированы с учетом всех социальных групп и возможных частных обстоятельств. Цель такого подхода - до минимума свести субъективный момент. Чиновник, принимающий решение, обязан поставить галочки на предмет соответствия кандидата всем критериям, установленным в законе относительно той или иной категории визы.
Следующий этап - набор необходимых баллов для положительного решения о выдаче визы. Это относится почти ко всем видам семейной иммиграции и, без исключения, к независимой иммиграции. Отличия состоят только в системе начисления очков-баллов. Количество необходимых баллов, как правило, устанавливается на календарный год.
Такой подход, однако, не исключает нарушений и ошибок со стороны сотрудников Министерства по делам иммиграции. Это подтверждается большим процентом дел (до 45%), которые пересматриваются в трибуналах и судебных инстанциях в пользу лиц, подавших на визу.
В общественных дискуссиях, затрагивающих проблемы иммиграции, присутствуют три главные темы: нежелательность широкомасштабной иммиграции, влияние культурного многообразия на австралийское общество и права человека. С одной стороны, осознается необходимость притока мигрантов, в частности квалифицированных специалистов. С другой стороны, высказывается озабоченность по поводу сохранения англо-кельтского культурного наследия первых колонистов Австралии.
Многие положения иммиграционной политики Австралии могут быть применены с соответствующей адаптацией к России. В частности, перед нашей страной остро стоит проблема привлечения высококвалифицированных специалистов и заселения пустующих территорий. В этом отношении нам может быть полезен австралийский опыт предоставления режима наибольшего благоприятствования при въезде и предоставлении гражданства необходимым для России мигрантам.
1. Конституция Российской Федерации. – М.: Приор, 1998.
2. Федеральный Закон “Об иностранных инвестициях в Российской Федерации” от 09.07.1999г.
3. ФЗ «О беженцах» от 19.02.1993 №4528-1 (ред. от 30.06.2003). СЗ РФ №43 ст. 4904.
4. ФЗ «О борьбе с терроризмом» от 25.07.1998 №130-ФЗ (ред. от 30.06.2003) СЗ РФ №28 ст. 2642
5. Закон РФ «О вынужденных переселенцах» от 19.02.1993 №4530-1 (ред. от 07.08.2000, с изм. от 24.12.2002). «Ведомость СНД и ВСРФ».
6. Указ Президента РФ «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» от 23.02.2002 №232
7. Указ Президента РФ «О федеральной миграционной программе» от 09.08.1994 №1668(ред. от 13.06.1996)
8. Федеральный закон РФ « О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ» от 18 июля 2006 №109
9. Зотов, В.Б. Совершенствование территориального управления миграционными потоками в крупном городе/В.Б.Зотов. - М.: Издательство ТПО «Интерфейс»,1995. - 384 с.
10. Агаев В.И. Тревожные данные о ситуации на рынке труда. / В.И. Агаев. // Европа-экспресс. – № 12. – 2002. – С.147.
11. Беобахтеров И.К. Столица «чернорабочих». / Беобахтеров И.К. // Европа-экспресс. – №1 – 2006. – С.165.
12. Боровик, М.А. Современные миграционные процессы в Европе. / М.А. Боровик. // Международные отношения. №11. –2002. – С.130.
13. Былинкин, Е.Г. Миграционный поток и русло закона. / Е.Г. Былинкин. // Закон. – №11. – 2005. – С.157.
14. Гельбрас В.Г. Россия в условиях глобальной китайской миграции. М., 2008. С. 146—150.
15. Дмитриев, А. В. Конфликты миграции. / А.В. Дмитриев. // Закон. – 2006. – 304 с.
16. Егоров, Р.В. Миграционный режим: нарушения и санкции. / Р.В. Егоров. // Миграция и гражданство. – №2. – 2006. – С.123.
17. Зайончковская Ж.А. Китайская иммиграция через призму рынка труда // Российский демографический журнал. 1998. № 1. С. 12—18.
18. Зарипов П. Н. Миграции в России: социальные и правовые аспекты проблемы. / П.Н. Зарипов. // Закон. – №5. – 2005. – С.179.
